Brexit

Door het groeiend aantal internationale gezinnen – naar schatting zo’n 16 miljoen - zijn grensoverschrijdende geschillen over (familie)rechtelijke kwesties in de EU toegenomen. De Brexit is daarin een extra complicerende factor. Het aantal internationale echtscheidingen in de EU bedraagt nu ongeveer 140.000 per jaar. Het aantal kinderen geboren uit relaties tussen ongehuwde ouders met verschillende nationaliteiten is ook toegenomen. Verder zijn er in de EU jaarlijks ongeveer 1800 gevallen van kinderontvoering¹.

¹The proposed new rules of the Brussels IIa Regulation: Questions & Answers, Persbericht Europese Commissie van 30 juni 2016, MEMO/16/2359, Brussel.

Het CPB heeft in juni 2016 onderzoek gedaan naar de gevolgen van een aantal verschillende vormen van een nieuwe relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie. Met als uitkomst dat Brexit Nederland miljarden euro’s kost door minder handel met het Verenigd Koninkrijk. Uit vele studies blijkt dat de Brexit een negatief effect heeft op de Britse economie. 

Nederland exporteerde in 2015 voor ruim € 52 miljard naar het Verenigd Koninkrijk en heeft daar ruim € 20 miljard aan verdiend. Daarmee is het Verenigd Koninkrijk, samen met Duitsland, de belangrijkste exportbestemming voor Nederland.

Op de korte termijn, zo lang de onderhandelingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie nog gaande zijn, verandert er niets voor burgers en bedrijven in het Verenigd Koninkrijk en de andere EU-lidstaten.

Voor zover het Verenigd Koninkrijk deelneemt aan de EU-regelgeving via de zogenaamde “opt-in” procedure, blijft die van toepassing en kunnen burgers en bedrijven daarop een beroep blijven doen. Het Verenigd Koninkrijk is nog steeds volwaardig lid van de Europese Unie en zal dat in ieder geval blijven tot 31 oktober 2019 of tot zodanige datum als het Verenigd Koninkrijk en de EU een overeenkomst hebben gesloten over de uittreding uit de EU, de zogenaamde artikel 50-procedure. 

Ten aanzien van de EU-Regelgeving waaraan het Verenigd Koninkrijk niet deelneemt en ten aanzien van de verdragen, die zelfstandig door het Verenigd Koninkrijk zijn gesloten zal de Brexit geen gevolgen hebben. De EU regelgeving had immers al geen werking in het Verenigd Koninkrijk en voor zover het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheid had zelfstandig verdragen te sluiten brengt de Brexit geen verandering in die bevoegdheid.  

Op 8 december 2017 bereikten de onderhandelaars van de EU en het Verenigd Koninkrijk een voorlopige overeenkomst over de eerste fase, waarin afspraken zijn gemaakt over:

• de bescherming van de rechten van EU burgers in het Verenigd Koninkrijk en Britse burgers in de EU na de Brexit
• een raamwerk voor de bijzondere omstandigheden van de positie van Noord-Ierland
• de wijze waarop de financiële afwikkeling van de Brexit zal worden berekend

Het betreffen uitdrukkelijk voorlopige afspraken, nu deze uitdrukkelijk zijn overeengekomen onder het voorbehoud  dat “niets is overeengekomen totdat alles is overeengekomen”. De voorlopige regeling kan in een later stadium dus nog worden aangepast. In de voorlopige regeling van 8 december 2017 zijn de onderhandelaars van het Verenigd Koninkrijk en de EU overeengekomen dat de huidige rechten en plichten van Britse burgers in de EU en EU-burgers in het Verenigd Koninkrijk gedurende acht jaar na het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU gecontinueerd zullen worden.  Teneinde dit te realiseren zal specifieke wetgeving in het Verenigd Koninkrijk worden ingevoerd, de “Withdrawal Agreement & Implementation Bill”.

Ten aanzien van uniforme interpretatie en uitleg van EU-regelgeving en de afspraken omtrent de rechten van EU-burgers in het Verenigd Koninkrijk respectievelijk die van Britse burgers in de EU is afgesproken dat het Hof van Justitie EU in Luxemburg gedurende acht jaar na het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU als hoogste rechter bevoegd is te oordelen. Britse rechters zullen in dat kader ook nog prejudiciële vragen kunnen stellen aan het Hof van Justitie EU in Luxemburg, die daarop bindend kan beslissen. Tot slot is in dit kader afgesproken dat er een mechanisme moet worden ingevoerd, waarbij het Verenigd Koninkrijk, ook al is het dan geen EU-lidstaat meer, toch het recht heeft te interveniëren in relevante zaken, die aanhangig zijn bij het Hof van Justitie EU in Luxemburg en omgekeerd de Europese Commissie in zaken die aanhangig zijn bij Britse rechters.

Bovenstaande regeling biedt nog geen definitieve zekerheid. Er is immers slechts een regeling getroffen voor acht jaar. Hoe de rechten van EU-burgers in het Verenigd Koninkrijk respectievelijk Britse burgers in de EU na ommekomst van 8 jaar worden gewaarborgd, alsmede de uniforme uitleg van de hierboven genoemde regelgeving, is niet geregeld en daarmee onzeker. Bovendien dienen de voorlopig gemaakte afspraken nog uitgewerkt te worden in de Withdrawal Agreement. Dat zal nog niet eenvoudig zijn. Zo is er vooral rondom de situatie in Noord-Ierland nog veel onduidelijk. Handhaving van zowel het Goedevrijdagakkoord van 10 april 1998 en daarmee een open grens tussen Ierland en Noord-Ierland gaat moeilijk samen met het tegelijkertijd vasthouden aan een vertrek van Noord-Ierland uit de interne markt en Douane Unie.

Inmiddels is duidelijk dat het Verenigd Koninkrijk en de EU er niet in geslaagd zijn voor de fatale datum van 29 maart 2019 een allesomvattende regeling te sluiten over de uittreding van het Verenigd Koninkrijk, die de instemming heeft van zowel de EU-27 als het Verenigd Koninkrijk. Zowel het Verenigd Koninkrijk als binnen de EU-27 willen een harde Brexit voorkomen. Dat betekent dat er  een overgangsfase zou moeten komen, zolang de implementatie van de uittredingsovereenkomst nog niet voltooid is. Daarmee zou de Brexit een “zachte landing” moeten krijgen. Of dit ook zal gebeuren is onduidelijk. Artikel 50 lid 3 Verdrag van de EU laat alleen ruimte voor een langere onderhandelingstermijn dan twee jaar, als alle lidstaten daartoe unaniem besluiten: het Verenigd Koninkrijk moet instemmen met een dergelijk verlengingsvoorstel en de andere lidstaten moeten daar vervolgens unaniem positief op beslissen. Inmiddels hebben de EU-27 unaniem besloten het uitstel te verlenen tot uiterijk 31 oktober 2019.

Op 17 oktober 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk een gewijzigde voorlopige uittredingsovereenkomst met de onderhandelaars van de EU is gesloten, de “revised Protocol on Ireland/ Northern Ireland” en een “revised Political Declaration on the framework of the future EU-UK relationship”.

Wat is er veranderd ten opzichte van het vorige voorlopige akkoord?

Dit herziene protocol biedt een juridische regeling die een harde grens op het Ierse eiland vermijdt, de economie van het gehele Ierse eiland en het Goede Vrijdag Akkoord in al zijn dimensies beschermt en de integriteit van de interne markt van de EU waarborgt. Noord-Ierland blijft voor een beperkt aantal gebieden - goederen, sanitaire regels voor veterinaire controles (“SPS rules”), landbouw, BTW-regels betreffende goederen en de EU-regels omtrent het verlenen van staatssteun - dezelfde regels houden als die binnen de interne markt van de EU gelden. Daardoor wordt een harde grens op het eiland voorkomen. Tegelijkertijd blijft Noord-Ierland ook deel uitmaken van de douane-unie binnen het Verenigd Koninkrijk. Het Noord-Ierse parlement heeft een beslissende stem over de toepassing van de EU-regels van de interne markt in Noord-Ierland op de lange termijn.

Einde backstop…

Het herziene protocol is niet langer een verzekeringspolis die van toepassing is, tenzij en totdat de EU en het Verenigd Koninkrijk een handelsovereenkomst sluiten die het geheel of gedeeltelijk vervangt. Het is een juridische regeling die van toepassing blijft, tenzij het Noord-Ierse parlement er niet langer mee instemt. Iedere vier jaar zal aan het Noord-Ierse parlement wordt gevraagd of zij nog steeds de regeling willen handhaven.

En de wijziging in de politieke verklaring?

De belangrijkste wijziging in de politieke verklaring houdt verband met de toekomstige economische relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk, waarbij de huidige Britse regering heeft gekozen voor een model op basis van een vrijhandelsovereenkomst. De politieke verklaring bevat de gezamenlijke ambitie om een vrijhandelsovereenkomst te hebben zonder tarieven en quota's tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk. Hierin staat dat waarborgen voor een gelijk speelveld moeten zorgen voor een toekomstige relatie op basis van open en eerlijke concurrentie. De precieze aard van de verbintenissen zal samenhangen met de ambitie van de toekomstige relatie en rekening houden met de economische verbondenheid en geografische nabijheid van het Verenigd Koninkrijk. Er zullen waarborgen moeten zijn die de gemeenschappelijke hoge standaarden van de EU bewaken op het gebied van staatssteun, concurrentie, sociale en werkgelegenheidsregelgeving, milieu, klimaatverandering en belastingregels, om te voorkomen dat oneerlijke concurrentievoordelen voor de EU of het Verenigd Koninkrijk zullen ontstaan. Er zullen passende mechanismen moeten worden ingesteld voor handhaving in respectievelijk de EU en het Verenigd Koninkrijk en voor geschillenbeslechting tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk.

Is de overeenkomst al aanvaard?

Nee, dat is nog niet het geval. Het Britse parlement en het Europese Parlement moeten dit akkoord nog goedkeuren voordat de afspraken in werking kunnen treden.

Op 22 oktober 2019 stemde het Britse parlement ermee in om de Brexit wetgeving te gaan behandelen. Anders dan de Britse premier had voorgesteld wilde het parlement hier meer tijd voor nemen. Hierdoor was de beoogde Brexit-datum van 31 oktober 2019 niet meer haalbaar. Zolang de Brexit wetgeving niet is goedgekeurd in het Britse parlement en het Europese parlement, gaat het Brexit akkoord niet in.

Als het Britse parlement en het Europese Parlement alsnog instemmen met het Brexit akkoord, gaat een overgangsfase in werking tot en met 31 december 2020. In deze periode blijven de EU-regels en wetten voor het Verenigd Koninkrijk van kracht. Voor burgers en bedrijven verandert er vrijwel niets. Ze hebben dan meer tijd om zich voor te bereiden. Deze overgangsperiode kan zo nodig eenmalig met twee jaar worden verlengd tot en met 31 december 2022.

Nieuw uitstel Brexit?

Na een verzoek van de Britse regering om de datum voor de Brexit uit te stellen tot 31 januari 2020, is de EU akkoord gegaan met het gevraagde uitstel. De nieuwe Brexit-datum wordt 31 januari 2020 (middernacht Nederlandse tijd) - of zoveel eerder als het Britse parlement en het Europese parlement het terugtrekkingsakkoord hebben goedgekeurd.

Hoe de rechtsbescherming er in deze overgangsfase uit zal zien is giswerk, maar een mogelijke optie zou kunnen zijn dat de status quo blijft gelden, met dien verstande dat het Verenigd Koninkrijk dan geen volwaardig EU-lidstaat meer is. Dat roept echter ook allerlei vragen op. Mag het Verenigd Koninkrijk nog een rechter afvaardigen naar het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg? Mag het Verenigd Koninkrijk nog haar zienswijze naar voren brengen in procedures tussen een EU-onderdaan en een andere lidstaat?  In zijn algemeenheid, heeft het Verenigd Koninkrijk nog invloed op herziening van bestaande EU-wetgeving dan wel de ontwikkeling van nieuwe EU-regelgeving?

Het Verenigd Koninkrijk heeft in de EU Withdrawal Bill voorgesteld alle huidige EU wetgeving om te zetten in nationale wetgeving. Nadeel van dit voornemen is dat die nationale wetgeving alleen in het Verenigd Koninkrijk zal gelden. Buiten het Verenigd Koninkrijk kan men zich dan ook niet op die nationale wetgeving beroepen. Er is ook geen verplichting van EU-lidstaten om bijvoorbeeld Britse rechterlijke uitspraken nog automatisch te erkennen, temeer niet om dat in dezelfde EU Withdrawal Bill nadrukkelijk wordt uitgesloten dat het Europese Hof van Justitie van de EU in Luxemburg als hoogste rechter in Europese geschillen tussen burgers en bedrijven uit het Verenigd Koninkrijk en andere EU lidstaten zal kunnen oordelen.

Met andere woorden, het Verenigd Koninkrijk wordt volgens haar eigen wetsvoorstel verplicht het EU-recht over te nemen in de eigen wetgeving en toe te passen, de uitspraken van de rechters uit de 27 EU-lidstaten automatisch te erkennen en ten uitvoer te leggen, maar diezelfde verplichting bestaat niet voor de overige 27 EU-staten. Deze verplichting is immers gebaseerd op regelgeving, die alleen in het Verenigd Koninkrijk geldt en niet op een verdrag met de EU. Bovendien zal er op termijn verschil gaan ontstaan tussen het EU-recht en het Britse “geadopteerde EU-recht”. Dat EU-recht zal immers onderhevig zijn aan wijzigingen, bijvoorbeeld herziening als gevolg van de resultaten en aanbevelingen uit de consultatie en evaluatieprocedures over de werking van EU-verordeningen. Die herziening zal niet meer één op één doorgevoerd worden in de Britse wetgeving. Daarnaast zal er ook nieuw EU-recht worden ingevoerd, dat niet zal gelden in het Verenigd Koninkrijk. Dit scenario leidt waarschijnlijk tot een verslechtering van de internationale rechtsbescherming van de burgers in het Verenigd Koninkrijk vergelijkbaar met het “no deal” scenario van de harde Brexit. De Britten gaan er evident op achteruit als zij zich louter op Britse regels moeten (gaan) verlaten.

Het andere scenario is het scenario van de harde Brexit, het zogenaamde “no deal” scenario, waar vooral de hardliners van de Brexit zich sterk voor maken. Onder dit scenario wordt er tussen het Verenigd Koninkrijk en de 27 EU-lidstaten geen exit-regeling overeengekomen, maar vervalt de werking van alle bestaande EU-regelgeving op 31 oktober 2019, zonder dat daar iets voor in de plaats komt. Het Verenigd Koninkrijk zal dan terug moeten vallen op bestaande verdragen, waar zij al partij bij zijn of moeten toetreden tot verdragen, die een alternatief kunnen bieden voor het wegvallen van EU-regelgeving. De EU wet- en regelgeving biedt vergaande samenwerking tussen de EU-lidstaten en bescherming aan EU-burgers, die zich niet eenvoudig laat vervangen door bijvoorbeeld Haagse Verdragen. De (internationale) rechtsbescherming van de burgers in het Verenigd Koninkrijk zal in deze situatie afnemen ten opzichte van de huidige situatie. Het recht op vrij verkeer van personen en goederen (de interne markt) geldt dan immers niet meer in relatie tot het Verenigd Koninkrijk.

Wat de werkelijke impact zal zijn van de Brexit voor burgers en bedrijven zal de toekomst moeten uitwijzen. Het zal in ieder geval aanzienlijk gecompliceerder worden. Parallel lopende rechterlijke procedures in het Verenigd Koninkrijk en EU-lidstaten liggen in het verschiet met alle onduidelijkheid en onzekerheid voor burgers en bedrijven tot het gevolg. Disputen die we door invoering van EU regelgeving nu juist hadden teruggedrongen.